กฎหมายอากาศสะอาด….ความหวังลด PM2.5

กฎหมายอากาศสะอาด….ความหวังลด PM2.5

ในช่วงเดือนธันวาคมถึงเมษายนของทุกปี มักเป็นช่วงที่หลายพื้นที่ของประเทศไทยเผชิญกับปัญหาฝุ่นละออง PM2.5 ที่สูงเกินมาตรฐานในระดับอันตราย  โดยข้อมูลจาก Air Quality Life Index (AQLI) สำรวจความสัมพันธ์ระหว่าง PM2.5 กับอายุขัยเฉลี่ยของประชากร (Potential gain in life expectancy)  พบว่าข้อมูลของประเทศไทยมีค่า 1.78 ปี หมายความว่า อายุขัยเฉลี่ยของคนไทยจะเพิ่มขึ้นได้ 1.78 ปี หากค่า PM2.5 ของไทยอยู่ในระดับมาตรฐาน ซึ่งอยู่ในอันดับที่ 29 ของโลก โดย 3 อันดับแรกที่อายุขัยเฉลี่ยของประชากรลดลงมากที่สุดอยู่ที่ บังคลาเทศ อินเดีย และเนปาล (6.76 5.26 และ 4.58 ปี ตามลำดับ) (รูปที่ 1) นอกจากนี้ ข้อมูลของกระทรวงสาธารณสุขเปิดเผยว่า ในปี 2566 คนไทยเป็นโรคที่เกี่ยวข้องกับมลพิษทางอากาศเพิ่มขึ้นจากปีก่อนหน้าสูงขึ้นมาก เช่น โรคหลอดลมอักเสบ 39.1% และมะเร็งปอด 19.8% (รูปที่ 2) สะท้อนปัญหาด้านสังคมและสาธารณสุขที่เกิดจากฝุ่น PM2.5 และมลพิษทางอากาศที่ต้องเร่งป้องกันและแก้ไข

รูปที่ 1: ระดับความเข้มข้นของผลกระทบต่ออายุขัยเฉลี่ยจากค่าฝุ่น PM2.5 

ที่มา: Air Quality Life Index

ส่วนหนึ่งมาจากปัจจัยตามธรรมชาติ ส่วนหนึ่งมาจากฝีมือมนุษย์…ทั้งนี้ ฝุ่นละออง PM 2.5 สูงในช่วงเวลาดังกล่าว ส่วนหนึ่งเป็นผลจากลักษณะสภาพภูมิอากาศตามฤดูกาลที่มีการถ่ายเทอากาศลดลงเป็นปกติ แต่ปัญหาอีกส่วนหนึ่งเกิดจากการเผา เนื่องจากช่วงเวลาดังกล่าวเป็นฤดูกาลเก็บเกี่ยวอ้อย ข้าว ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ ซึ่งอาจใช้วธีเผาเพื่อเตรียมพื้นที่สำหรับการเพาะปลูกครั้งต่อไปเนื่องจากถูกมองว่าเป็นวิธีที่ประหยัดต้นทุนและประหยัดเวลาเมื่อเทียบกับการกำจัดเศษวัสดุที่เหลือทางการเกษตรวิธีอื่น ๆ และบางครั้งไฟอาจลุกลามไปยังพื้นที่ป่าไม้ซึ่งสร้างมลพิษทางอากาศและส่งผลกระทบอื่น ๆ ต่อสิ่งแวดล้อมได้

ทั้งนี้ จากข้อมูลจุดความร้อนโดยการวิเคราะห์ของดาวเทียมซึ่งสามารถใช้อ้างอิงปริมาณการเผา (รูปที่ 3) พบว่า ในปี 2566 มีจุดความร้อนรวม 168,468 จุด เพิ่มขึ้น 122,472 จุด (266%) จากปีก่อนหน้าที่มีเพียง 45,996 จุด โดยหากพิจารณาพื้นที่จุดความร้อนจำแนกตามประเภทเกษตรกรรม (รูปที่ 4) พบว่า นาข้าว และข้าวโพดและพืชไร่หมุนเวียนมีการเผาสูงที่สุด (39% และ 24%) ตามลำดับ

การแก้ไขปัญหาฝุ่นละอองของต่างประเทศ

ประเทศที่พัฒนาแล้วก็เคยเผชิญกับปัญหาฝุ่นละอองที่ส่งผลกระทบต่อปัญหาสุขภาพของคนในประเทศเช่นกัน เช่น ปัญหาหมอกควันพิษครั้งใหญ่ในลอนดอน สหราชอาณาจักร พ.ศ. 2495 (The Great Smog of London in 1952) และปัญหาหมอกควันพิษในเมืองโดโนรา เพนซิลวาเนีย สหรัฐอเมริกา พ.ศ. 2491 (The Donora Smog, 1948) ซึ่งมีผู้ป่วยโรคที่เกี่ยวข้องกับทางเดินหายใจ และหลอดเลือดสมอง ผู้เสียชีวิต รวมถึงผลกระทบทางเศรษฐกิจมากมาย จนเกิดการผลักดันกฎหมายอากาศสะอาด (Clean Air Act) เพื่อป้องกันและแก้ไขปัญหาที่เกิดจากมลพิษทางอากาศในที่สุด

เกิดอะไรในสหราชอาณาจักร?….ในปี พ.ศ. 2495 ลอนดอนประสบกับปัญหาหมอกควันพิษที่เกิดจากการเผาถ่านหินเพื่อใช้เป็นพลังงานในภาคอุตสาหกรรมและการให้ความร้อนในบ้านเรือนเป็นการทั่วไป โดยเฉพาะเวลานั้นซึ่งเป็นช่วงฤดูหนาว จนเกิดเป็นหมอกควันสีดำปนเหลืองที่ประกอบไปด้วยฝุ่น PM2.5 สารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ กรดไฮโดรคลอริก สารประกอบฟลูออไรด์ซึ่งเป็นสารพิษปกคลุมหนาแน่นบดบังทัศนวิสัย ส่งผลต่อกิจกรรมทางเศรษฐกิจ และปัญหาสุขภาพแก่ประชาชนกว่า 1 แสนคน จนมีผู้เสียชีวิตอย่างน้อย 4 พันคน จนทำให้เกิดกระแสผลักดันให้ร่างกฎหมายอากาศสะอาดได้ในปี พ.ศ. 2499 (Clean Air Act 1956) และที่แก้ไขเพิ่มเติมหลังจากนั้น (รูปที่ 5)

ในทำนองเดียวกันที่สหรัฐอเมริกา…ประสบกับปัญหาหมอกควันพิษที่เมืองโดโนรา เพนซิลวาเนียในปี พ.ศ. 2491 (The Donora Smog, 1948) จากกระบวนการผลิตของโรงงานสังกะสีและเหล็ก ที่มีการปล่อยสารไฮโดรเจนฟลูออไรด์ และซัลเฟอร์ไดออกไซด์ ส่งผลให้ประชากรเมืองป่วยภายในสัปดาห์เดียวกว่า 6,000 คน และเสียชีวิตกว่า 50 คน จนได้รับการบันทึกว่าเป็นหนึ่งในเหตุมลพิษทางอากาศที่ร้ายแรงที่สุดของสหรัฐอเมริกา ซึ่งต่อมาทางการสหรัฐฯ จึงได้ระบุให้ปัญหามลพิษทางอากาศเป็นสิ่งที่ต้องดำเนินการแก้ไขจนเกิดเป็นจุดเริ่มต้นของกฎหมายด้านอากาศสะอาดในปี พ.ศ. 2498 (The Air Pollution Act of 1955) ซึ่งได้มีการแก้กฎหมายอีกหลายครั้ง เพื่อเพิ่มความเข้มงวดในการลดปริมาณมลพิษในอากาศ เช่น การป้องกันการทำลายชั้นโอโซน การป้องกันปัญหาฝนกรด การปรับปรุงมาตรฐานน้ำมัน เป็นต้น

รูปที่ 5: พัฒนาการกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับอากาศสะอาด

ที่มา: รวบรวมโดยศูนย์วิจัยกสิกรไท

ผลลัพธ์ของการออกกฎหมาย…ข้อมูลภายหลังจากกฎหมายอากาศสะอาดมีการบังคับใช้ในสหรัฐอเมริกา และสหราชอาณาจักรพบว่าปริมาณควันดำ (Black Smoke) ซึ่งเป็นตัวชี้วัดปริมาณ PM2.5 และปริมาณสารพิษจากซัลเฟอร์ไดออกไซด์ในอากาศทั่วประเทศลดลง 50-65% ในช่วงเริ่มต้นของการออกกฎหมายอากาศสะอาด (1962-1975) (รูปที่ 6) นอกจากนี้ การป่วยจากปัญหามลพิษที่ลดลงจากคุณภาพอากาศที่ดีขึ้น ของสหรัฐอเมริกาช่วยเพิ่มคุณภาพชีวิตประชากร และยืดอายุขัยเฉลี่ยของประชาชนในประเทศจำนวน 1.5 – 3 ปี

รูปที่ 6: ปริมาณมลพิษทางอากาศที่ลดลงของสหราชอาณาจักรภายหลังการบังคับใช้กฎหมายอากาศสะอาด

ที่มา: A chronology of global air quality

การดำเนินการ และก้าวต่อไปของไทย

รัฐบาลได้กำหนดให้การแก้ไขปัญหามลภาวะด้านฝุ่นละอองเป็นวาระแห่งชาติตั้งแต่ปี 2562 โดยมีการจัดทำแผนปฏิบัติการขับเคลื่อนวาระแห่งชาติการแก้ไขปัญหามลพิษด้านฝุ่นละออง โดยติดตามเฝ้าระวังและบังคับใช้กฎหมายเพื่อหยุดกิจกรรมที่ก่อให้เกิดฝุ่นละอองทั้งในภาคเกษตรกรรม อุตสาหกรรม และการขนส่ง รวมถึงแนวทางการปรับปรุงมาตรฐานน้ำมันเชื้อเพลิง และมีการกำหนดโทษ สำหรับผู้ที่ก่อมลพิษ เพื่อป้องกันและลดปัญหามลพิษทางอากาศ ดังตารางที่ 1

ตารางที่ 1: ข้อกำหนดและโทษปรับจากการปล่อยมลพิษ

อย่างไรก็ดี แม้ประเทศไทยจะมีการกำหนดโทษตามหลักการผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย (Polluters Pay Principle) แต่การแก้ไขปัญหามลพิษทางอากาศมีความท้าทายในทางปฏิบัติ โดยเฉพาะมลพิษที่เกิดจากภาคเกษตรในระดับบุคคล เช่น การเผาขนาดเล็ก ๆ หลาย ๆ พื้นที่ ทำให้การดำเนินการเพื่อจับกุมอาจต้องอาศัยงบประมาณและเจ้าหน้าที่จำนวนมาก ซึ่งที่ผ่านมาค่า PM2.5 ของประเทศไทยยังคงเกินเกณฑ์มาตรฐานจนอยู่ในระดับอันตรายในหลายพื้นที่อยู่บ่อยครั้ง (รูปที่ 7)

ดังนั้น การดูแลให้ประชาชนมีสิทธิในการได้รับอากาศสะอาดประเด็นอีกประเด็นที่ยังขาดการบังคับใช้เป็นกฎหมาย ทำให้ยังคงมีช่องว่างของกฎหมายในการดูแลประชาชนในฝั่งของผู้ได้รับมลพิษ ให้ภาครัฐและภาคส่วนที่เกี่ยวข้องต้องเร่งดำเนินการ

รูปที่ 7: ค่าเฉลี่ยปริมาณ PM2.5 ของประเทศไทย (ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร)

ที่มา: 2023 World Air Quality Report, IQAir

ในการแก้ไขปัญหามลพิษทางอากาศควรกำหนดแผนงานเป็นหลายระยะ ตั้งแต่การแก้ไขปัญหาสุขภาพประชาชนในระยะสั้น จนไปถึงแผนระยะยาวสร้างแรงจูงใจและปรับเปลี่ยนพฤติกรรม ซึ่งไปรวมถึงการกำหนดเป้าหมายของนโยบายในระดับบุคคล และระดับอุตสาหกรรม โดยในระดับบุคคล แนวทางการแก้ไขคงต้องเน้นการปรับพฤติกรรมผ่านนโยบายสนับสนุนและกำหนดโทษ (The carrot-and-stick motivational approach) และสร้างองค์ความรู้เกี่ยวกับผลกระทบที่เกิดขึ้นโดยเฉพาะจากการเผาซึ่งถูกมองว่าประหยัดต้นทุนและประหยัดเวลา แต่สร้างมลพิษ ในขณะที่การแก้ไขปัญหาระดับโรงงานและอุตสาหกรรม การกำหนดกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการกำกับดูแลอากาศสะอาดที่ชัดเจนและครอบคลุม จะช่วยเร่งแก้ปัญหาที่เกิดจากฝุ่น PM2.5 สารเคมี และมลพิษทางอากาศอื่น ๆ เพื่อสร้างสิทธิขั้นพื้นฐานในการได้รับอากาศของประชาชนที่ปราศจากฝุ่นและมลพิษ และคุณภาพชีวิตของคนในประเทศ

ทั้งนี้ ร่างพระราชบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับอากาศสะอาด (ร่าง พ.ร.บ.ฯ) ที่กำลังอยู่ระหว่างการพิจารณา จะมาช่วยเชื่อมโยงกฎหมายต่าง ๆ ที่มีอยู่ แต่ก็ยังไม่เห็นผล ให้ต้องดำเนินการเพื่อจัดหาอากาศสะอาดให้ประชาชนได้อย่างแท้จริง ผ่านการจัดทำฐานข้อมูลเกี่ยวกับคุณภาพอากาศ พร้อมทั้งระบบการตรวจคุณภาพอากาศที่สามารถระบุพื้นที่ซึ่งได้รับผลกระทบจากมลพิษทางอากาศที่อยู่ในระดับวิกฤติเพื่อใช้เครื่องมือและจัดสรรงบประมาณเพื่อแก้ไขปัญหาได้ทันท่วงที่ เพื่อให้อากาศสะอาดให้เป็นหน้าที่ของภาครัฐที่ต้องรับรอง และปกป้องให้ประชาชนให้ได้รับอากาศที่ปราศจากมลพิษโดยกฎหมาย